Hiệp hội Bất động sản thành phố Hồ Chí Minh (HoREA) rất hoan nghênh Quốc hội vừa thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư (Luật PPP), với tỷ lệ 92,75% đại biểu có mặt tán thành.
Luật PPP quy định 5 nhóm lĩnh vực đầu tư theo phương thức PPP, gồm: (i) Giao thông vận tải; (ii) Lưới điện, nhà máy điện (trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực); (iii) Thủy lợi; cung cấp nước sạch; (iv) Thoát nước và xử lý nước thải, xử lý chất thải; (v) Y tế; giáo dục – đào tạo và hạ tầng công nghệ thông tin. Đây là những lĩnh vực quan trọng, thiết yếu và đã có thực tiễn triển khai trong 20 năm qua.
Luật PPP quy định 7 loại hợp đồng thực hiện đầu tư theo phương thức PPP, gồm: (i) Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT); (ii) Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO); (iii) Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO); (iv) Kinh doanh – Quản lý (O&M); (v) Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (BTL); (vi) Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (BLT); (vii) Hỗn hợp – kết hợp nhiều loại hợp đồng. Luật PPP quy định các trường hợp được thực hiện cơ chế phân chia thêm lợi nhuận, hoặc chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong quá trình triển khai thực hiện và khai thác, vận hành dự án PPP.
Luật PPP cũng xác định các dự án thực hiện theo hình thức Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT), không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật PPP và quyết định dừng các dự án BT (mới) kể từ ngày 15/08/2020 và có cơ chế chuyển tiếp để xử lý các dự án BT đang thực hiện và các dự án BT đang thực hiện các thủ tục chuẩn bị đầu tư.
Trước đây, Hiệp hội đã có nhiều Văn bản phản biện và đề xuất cơ chế chính sách để thực hiện các dự án theo hình thức Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT), nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhà đầu tư, vừa đảm bảo lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, không làm thất thoát tài sản Nhà nước, như sau:
1/- Văn bản số 56/2020/CV-HoREA ngày 21/05/2020 (đính kèm), góp ý Dự thảo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công – tư (PPP), trong đó có Dự án BT:
Tại Mục 2 Văn bản số 56/2020/CV-HoREA, Hiệp hội đã góp ý về Dự án BT với cùng quan điểm trên đây, như sau:
“2/-Dự án Xây dựng Chuyển giao (dự án BT) theo hình thức Hợp đồng BT có thể không thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật PPP:
2.1)- Quy định pháp luật về dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT):
a. Quy định của Luật Quản lý sử dụng tài sản công:
– Khoản 3 Điều 13 Luật Quản lý sử dụng tài sản công, quy định: “sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao”(Hợp đồng BT).
– Khoản 4 Điều 44 Luật Quản lý sử dụng tài sản công, quy định: “Việc lựa chọn nhà đầu tư để thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao được thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu”.
– Điều 117 Luật Quản lý sử dụng tài sản công, quy định: “Sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao”.
– Chính phủ đã ban hành Nghị định 63/2018/NĐ-CP “Về đầu tư theo hình thức đối tác công tư”, tại Khoản 5 Điều 3, giải thích: “Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án (nếu có) để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện Dự án khác”; và Nghị định 69/2019/NĐ-CP “Quy định việc sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao”, để hướng dẫn thi hành Luật Quản lý sử dụng tài sản công.
b. Dự thảo Luật PPP:
– Khoản 1 Điều 4 Dự thảo Luật PPP, giải thích: “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership – sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ công mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp”.
– Khoản 3 Điều 45 Dự thảo Luật PPP, quy định: “3.Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (sau đây gọi là hợp đồng BT) là hợp đồng để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Cơ quan ký kết hợp đồng, chịu trách nhiệm bảo trì dài hạn; hỗ trợ tổ chức, đơn vị vận hành công trình (nếu có). Nhà đầu tư được Cơ quan ký kết hợp đồng thanh toántheo một trong các phương tiện sau đây:
a) Bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công;
b) Bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác.
Các phương tiện thanh toán quy định tại điểm a, b khoản này phải được tổ chức lựa chọn nhà đầu tư đồng thời với dự án BT”.
2.2)- Nhận xét:
a. Dự án BT không hoàn toàn trùng khớp với loại hình dự án PPP:
(1) Dự án BT cũng là dự án thực hiện chủ trương xã hội hóa đầu tư, bằng hình thức Hợp đồng BT, nhưng có sự khác biệt với các loại hợp đồng PPP khác. Dự án PPP được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân. Trong lúc, dự án BT được thực hiện trên cơ sở nhà đầu tư xây dựng công trình hạ tầng. Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Cơ quan ký kết hợp đồng và được Cơ quan ký kết hợp đồng thanh toán bằng quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ để thực hiện Dự án khác.
Trong dự án BT, nhà đầu tư bỏ tiền ra trước để thực hiện công trình BT và được Nhà nước thanh toán lại sau,khi công trình BT được nghiệm thu bàn giao, tương tự nhưkiểu “Hợp đồng nhận thầu trọn gói; Hợp đồng nhận thầu khoán gọn”. Trong dự án BT chỉ có yếu tố “thanh toán”, mà không có yếu tố “hợp tác” như trong dự án PPP.
(2) Trong dự án PPP, Nhà nước và nhà đầu tư là hai đối tác bình đẳng, hợp tác có thời hạn để thực hiện dự án PPP, cùng chia lợi nhuận, cùng chia sẻ rủi ro, nhất là trong trường hợp dự án bị giảm doanh thu trong quá trình khai thác, quản lý vận hành.
Trong dự án BT, Nhà nước thanh toán giá trị Hợp đồng BT cho nhà đầu tư theo nguyên tắc “ngang giá”, theo kiểu “mua đứt bán đoạn”. Nhà đầu tư dự án BT báncông trình BT cho Nhà nước; Nhà nước mua công trình BT và thanh toán cho nhà đầu tư bằng tài sản công, theo phương thức trao đổi hàng hóa thô sơ “vật đổi vật, hàng đổi hàng”.
b.Về lựa chọn nhà đầu tư dự án BT:
Việc lựa chọn nhà đầu tư dự án BT đã được quy định tại Khoản 4 Điều 44 Luật Quản lý sử dụng tài sản công, “thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu”. Do vậy, Dự thảo Luật PPP quy định quy trình, hình thức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án BT không thống nhất với Luật Quản lý sử dụng tài sản công.
2.3)- Kiến nghị:
Hiệp hội đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét bỏ Khoản 3 Điều 45 Dự thảo Luật PPP quy định về loại “Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT)”.
Việc điều chỉnh “Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT)” thực hiện theo quy định của Luật Quản lý sử dụng tài sản công, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai…”.
2/- Văn bản số 98/2019/CV-HoREA ngày 18/09/2019 (đính kèm) quan ngại về một số vướng mắc, bất cập khi sử dụng quỹ đất, trụ sở làm việc để thanh toán Dự án BT theo Nghị định 69/2019/NĐ-CP, có hiệu lực từ 01/10/2019:
Tại Văn bản này, Hiệp hội đã có ý kiến nhận xét và kiến nghị, như sau:
“Rất khó để đảm bảo “nguyên tắc ngang giá” khi Nhà nước sử dụng “quỹ đất” để thanh toán Dự án BT, theo kiểu “vật đổi vật”, “hàng đổi hàng”, mà lẽ ra phải dùng tiền để thanh toán Dự án BT, mua lại công trình BT theo kiểu “hàng-tiền; tiền-hàng”.
Trong vai trò “Bên mua”, thì Nhà nước thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Dự án BT, để mua công trình BT với giá hợp lý nhất (cùng đạt chuẩn chất lượng nhưng có giá thấp nhất).
Trong vai trò “Bên bán”, Nhà nước cần phải thực hiện đấu thầu hoặc đấu giá quỹ đất, trụ sở làm việc để thanh toán Dự án BT, thì mới đảm bảo bán đúng giá thị trường, để lựa chọn nhà đầu tư “dự án khác” và không thất thoát ngân sách nhà nước.
Pháp luật quản lý, sử dụng tài sản công quy định thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Dự án BT, nhưng lại không quy định đồng thời thực hiện đấu giá “quỹ đất” hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, mà lại sử dụng “quỹ đất” thanh toán Dự án BT. Quy định này đã xung đột với quy định đấu giá đất, hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai, Luật Đấu thầu, Luật Đấu giá tài sản, Luật Nhà ở. Với cách làm này, thực chất là chỉ định nhà đầu tư thực hiện “dự án khác” không qua đấu giá, đấu thầu, có thể dẫn đến làm thất thoát tài sản công và giảm nguồn thu ngân sách nhà nước.
Luật quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định 63/2018/NĐ-CP không quy định phương thức sử dụng “tiền thuộc ngân sách nhà nước” để thanh toán Dự án BT là chưa đầy đủ. Bởi lẽ, Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (Hợp đồng BT) về bản chất là Nhà nước mua lại công trình BT của nhà đầu tư (có thể thuộc loại “dự án mua tài sản” theo Điều 6 Luật Đầu tư công). Nhà đầu tư Dự án BT bỏ tiền thực hiện xây dựng công trình trước. Nhà nước tiếp nhận công trình và thanh toán bằng tiền cho nhà đầu tư. Dùng “tiền” để thanh toán Dự án BT là phương thức thanh toán phổ biến, đảm bảo nguyên tắc ngang giá đối với các Dự án BT, cần được bổ sung vào Luật quản lý, sử dụng tài sản công.
Trong trường hợp sử dụng quỹ đất, trụ sở làm việc để thanh toán Dự án BT thì vấn đề đặt ra “rất khó” là phải xác định đúng giá trị quỹ đất, trụ sở làm việc theo giá thị trường để thanh toán Dự án BT đảm bảo nguyên tắc ngang giá, không làm thất thoát tài sản nhà nước. Bởi lẽ, sau khi phát triển cơ sở hạ tầng đô thị, hạ tầng giao thông thì sẽ làm tăng giá trị đất đai, tạo ra chênh lệch địa tô rất lớn.
Để khắc phục các bất cập trên đây, Hiệp hội kiến nghị:
(1) Đề nghị bổ sung quy định đấu thầu Dự án BT và đồng thời đấu thầu hoặc đấu giá “quỹ đất” thanh toán Dự án BT, để lựa chọn đồng thời Nhà đầu tư Dự án BT và Nhà đầu tư “Dự án khác”.
(2) Đề nghị sửa đổi, bổ sung Luật Đấu thầu, Luật Đấu giá tài sản để quy định trường hợp đấu thầu (kết hợp cả đấu giá) đồng thời Dự án BT và “quỹ đất” thanh toán Dự án BT.
(3) Trong khi chờ đợi sửa đổi Luật Đấu thầu, Luật Đấu giá tài sản, Hiệp hội đề nghị Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét quy định thí điểm việc thực hiện đấu thầu (kết hợp cả đấu giá) đồng thời Dự án BT và “quỹ đất” thanh toán Dự án BT”.
Hiệp hội tin tưởng chủ trương của Đảng và Nhà nước về xã hội hoá đầu tư, huy động các nguồn lực xã hội cả trong và ngoài nước để đầu tư phát triển các hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng. Trong đó, có các dự án thực hiện theo phương thức đối tác công-tư (PPP) và cả hình thức Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT), sẽ mang lại lợi ích hài hòa cho Nhà nước và cho nhà đầu tư, đảm bảo công bằng và cả hai bên cùng thắng (win-win).
Do vậy, Hiệp hội đề nghị Chính phủ và Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét sửa đổi, bổ sung đồng bộ Luật Quản lý sử dụng tài sản công; Luật Đầu tư công; Luật Sử dụng ngân sách nhà nước; Luật Đất đai; Luật Đấu thầu; Luật Đấu giá tài sản… để hoàn thiện khung pháp luật điều chỉnh loại hình dự án theo hình thức Hợp đồng BT.
Nguồn: Văn bản Số 67/2020/CV- HoREA
