Báo SGGP – Đầu tư Tài chính và SGGP Online vừa tổ chức buổi tọa đàm “Xung đột tính pháp lý trong đầu tư xây dựng”, với sự tham dự của các vụ chuyên môn Văn phòng Chính phủ, Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên-Môi trường, Bộ Tư pháp, CIEM, VCCI, đại diện lãnh đạo UBND TPHCM, Sở Xây dựng, Tài nguyên – Môi trường, Quy hoạch – Kiến trúc, Sở Tài chính… cùng nhiều chuyên gia, luật sư và các doanh nghiệp đã đến tham dự.
Làm rõ những điểm chồng chéo, xung đột
Mở đầu buổi tọa đàm, ông Nguyễn Tấn Phong, Tổng biên tập báo SGGP, cho biết cải cách thể chế, thủ tục hành chính, là một trong những mối quan tâm hàng đầu của Chính phủ để tạo môi trường thông thoáng cho đầu tư kinh doanh, tạo động lực mới cho sự phát triển của đất nước. Tuy nhiên, tình trạng chồng chéo, thậm chí xung đột giữa các quy định pháp luật, nhất là trong đầu tư xây dựng, đang tạo rào chắn cho nhà đầu tư, chủ đầu tư và cả cơ quan quản lý.
Hiện nay các hoạt động đầu tư xây dựng chịu sự điều chỉnh của khoảng 12 luật khác nhau và rất nhiều nghị định, nghị quyết của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thông tư hướng dẫn các bộ, ngành và hơn 20.000 tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế kỹ thuật, từ khâu xác định chủ trương đầu tư, nhu cầu vốn đầu tư, chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư xây dựng và kết thúc đầu tư xây dựng đưa dự án vào vận hành khai thác. Từ đây đã đặt ra trình tự thủ tục phức tạp, chồng chéo và xung đột với nhau.
Liên quan đến hoạt động đầu tư xây dựng, riêng Bộ Xây dựng là cơ quan soạn thảo và chỉ đạo, theo dõi thực hiện 4 luật, gồm Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Kinh doanh Bất động sản và Luật Nhà ở. Bộ Kế hoạch – Đầu tư soạn thảo và chỉ đạo Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công. Bộ Tài nguyên – Môi trường soạn thảo Luật Đất đai, Luật Bảo vệ Tài nguyên – Môi trường… Chính việc nhiều luật xung đột trong quy định một vấn đề, là nguyên nhân gây nên tình trạng xây dựng không phép, trái phép diễn ra phổ biến thời gian qua. Đó là chưa kể nghị định, thông tư liên quan của các luật này. Song điều quan trọng, cùng một vấn đề nhưng giữa luật nọ và luật kia có sự khác biệt trong quy định, gây nhiều khó khăn cho các đơn vị thực thi.
“Trước thực trạng trên, Báo SGGP tổ chức buổi tọa đàm này với mong muốn các chuyên gia, nhà quản lý, các bộ, sở ngành đóng góp ý kiến và có tiếng nói chung nhằm tìm giải pháp gỡ nút thắt những vấn đề liên quan đến xung đột tính pháp lý trong đầu tư xây dựng. Ban tổ chức đã nhận được hơn 30 câu hỏi của doanh nghiệp về vấn đề này. Chúng tôi rất mong nhận được nhiều ý kiến giải đáp, sẽ thông tin đầy đủ, chính xác nhằm chuyển tải những kiến nghị, góp phần làm rõ những điểm chồng chéo, xung đột giữa các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng” – ông Nguyễn Tấn Phong nhấn mạnh.
Tình trạng dừng – ngâm – đùn đẩy
Ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng ban Pháp chế Phòng Thương mại – Công nghiệp Việt Nam (VCCI), cho rằng đây là vấn đề nhạy cảm, được ví như “mớ bòng bong”. Điều này gây ra nhiều hệ quả lớn, làm mất thời gian, lỡ cơ hội đầu tư, làm tăng chi phí và rủi ro đối với hoạt động kinh doanh. Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng, thời gian vừa qua, VCCI thu thập, hệ thống lại, làm rõ những điểm chồng chéo, xung đột giữa các quy định của pháp luật. VCCI đã có báo cáo nhanh gửi Thủ tướng Chính phủ về 20 điểm xung đột, chồng chéo lớn của pháp luật về đầu tư, đất đai, xây dựng, môi trường, đấu thầu.
Cụ thể, xung đột về thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư đối với dự án xây dựng nhà ở giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở; xung đột về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong dự án có sử dụng đất và đấu giá quyền sử dụng đất giữa Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu và Luật Đất đai; xung đột về thủ tục giới thiệu địa điểm đầu tư, địa điểm xây dựng giữa Luật Xây dựng, Luật Nhà ở và Luật Đầu tư; chồng chéo thủ tục xin phép chuyển nhượng dự án bất động sản giữa Luật Đầu tư và Luật Kinh doanh bất động sản; không thống nhất về quyền chuyển nhượng dự án bất động sản giữa Luật Đầu tư, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở và Luật Đất đai; có sự khác nhau về trình tự, thủ tục đầu tư dự án quy mô 5.000 tỷ đồng trở lên giữa Luật Đầu tư, Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Luật Xây dựng.
“Kỳ vọng tại buổi tọa đàm này, các chuyên gia, nhà đầu tư đưa thêm các điểm xung đột khác nữa. Bởi lẽ, thực trạng trên đang làm doanh nghiệp mất động lực, cơ quan nhà nước lúng túng trong việc thực hiện. Vì thế, đã xảy ra tình trạng: dừng – ngâm – đùn đẩy. Đó là do họ không biết phải thực hiện theo quy định nào mới đúng. Tức tâm lý sợ sai, không dám làm, dám chịu trách nhiệm, tốt nhất là xin ý kiến cấp trên, dồn việc cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Đây chính là điểm nghẽn lớn cho cả nền kinh tế. Việc chậm trễ trong việc giải ngân vốn đầu tư công thời gian qua là thí dụ điển hình” – ông Đậu Anh Tuấn phân tích.
Cần “hài hòa hóa” quy định của nhiều luật
Theo ông Đậu Anh Tuấn, hiện đang tồn tại tình trạng “loạn sứ quân” giữa các quy định pháp luật của các bộ, khiến 1 luật mỗi địa phương thực hiện 1 kiểu, còn các cơ quan thực thi chính sách lúng túng, bị động khi phải giải quyết công việc cho doanh nghiệp. Nhiều quy định nhìn trong 1 bộ, ngành thấy ổn, nhưng nhìn toàn diện lại thấy bất ổn. Nguyên nhân của thực trạng này chủ yếu do pháp luật Việt Nam hiện đang trong tình trạng bị phân mảng, chưa phải là hệ thống đồng bộ, minh bạch. Có người gọi đây là hiện tượng “pháp luật cục bộ”. Mặc dù tất cả đạo luật đều do Quốc hội ban hành, và hầu hết đạo luật đều do Chính phủ trình Quốc hội thông qua, nhưng đâu đó người ta vẫn quen gọi luật của bộ này, nghị định của bộ kia là có lý do.
Trong quá trình soạn thảo luật, các bộ chuyên ngành được giao chủ trì soạn thảo đều cố gắng mở rộng tối đa phạm vi điều chỉnh của đạo luật, bao quát các vấn đề của đạo luật, ít chú ý đến sự chồng chéo, xung đột với các quy định pháp luật đã có sẵn. Thêm vào đó, hiện đang thiếu một một cơ chế phù hợp, một cơ quan trung gian đủ mạnh để thúc đẩy rà soát và có tiếng nói phản biện đủ khách quan và độc lập để tiến hành rà soát, kiến nghị sửa đổi để khắc phục và ngăn chặn những chồng chéo, xung đột trong quá trình xây dựng và sửa đổi pháp luật. Hiện nay, việc giải quyết xung đột, chồng chéo chủ yếu phụ thuộc vào việc tranh luận và thỏa hiệp giữa các bộ ngành trong quá trình soạn thảo.
Cùng quan điểm với ông Đậu Anh Tuấn, ông Phan Đức Hiếu, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), cho rằng cần phải có luật “hài hòa hóa” các quy định của nhiều luật mới giải quyết được xung đột giữa các luật hiện nay. Thực tế, VCCI được giao xây dựng dự thảo nghị định “hài hòa hóa” các quy định của nhiều luật, nhưng thất bại vì không được thông qua. Vì thế, các luật đang sửa nếu không giải quyết được tận gốc những xung đột, chồng chéo, khi có hiệu lực, chắc chắn sẽ gặp nhiều khó khăn trong triển khai thực hiện.
“Chủ đầu tư”, “nhà đầu tư”… đang kiến nghị làm rõ
Buổi tọa đàm đã trở nên sôi nổi hơn khi vấn đề chọn nhà đầu tư, chủ đầu tư và địa điển đầu tư dự án được nêu ra. Đại diện một doanh nghiệp cho biết, Khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị, quy định chủ đầu tư dự án tổ chức lập quy hoạch chi tiết 1/500 khu vực được giao đầu tư. Đồ án quy hoạch chi tiết được cơ quan chức năng phê duyệt, là cơ sở để cấp giấy phép xây dựng (GPXD) và lập dự án đầu tư xây dựng. Luật Xây dựng cũng quy định, đồ án quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt là cơ sở để cấp GPXD và lập dự án đầu tư xây dựng.
Tuy nhiên, đề xuất quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 của các dự án nhà ở thương mại (NoTM) đều bị ách tắc, do Sở Quy hoạch – Kiến trúc không nhận hồ sơ của “nhà đầu tư”, dù đã có quyết định chủ trương đầu tư của UBND TP, vì “trái” với Khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị, quy định “chủ đầu tư” mới là người đề xuất đồ án quy hoạch chi tiết.
Phải chăng do không rõ ràng trong các văn bản luật đã tạo ra cách hiểu khác nhau “nhà đầu tư” chưa phải là “chủ đầu tư”, vì chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận “chủ đầu tư”, nên các doanh nghiệp không được phê duyệt quy hoạch chi tiết 1/500 cho dự án. Trong khi đó, khái niệm “nhà đầu tư” trong Luật Đầu tư là các loại hình dự án sản xuất kinh doanh, nhất là dự án NoTM. Theo đó, khái niệm “nhà đầu tư” có nội hàm rộng, bao gồm cả “chủ đầu tư”, và cả “người sử dụng đất” đề xuất dự án đầu tư.
Về vấn đề này, bà Hoàng Thị Vân Anh, Vụ trưởng Vụ Chính sách Pháp chế, Tổng cục quản lý đất đai, Bộ TN-MT, cho biết đang sửa các quy định liên quan đến nhà đầu tư, chủ đầu tư và địa điểm đầu tư dự án tại Luật Đầu tư, Luận Nhà ở và Luật Xây dựng.
Vướng mắc nữa cũng được doanh nghiệp, nhà đầu tư nêu ra, là hiện tiêu chí phân chia dự án đầu tư giữa Luật Đầu tư và Luật Nhà ở khác nhau, khiến các cơ quan quản lý địa phương và nhà đầu tư không xác định được phải áp dụng theo luật nào là đúng.
Chẳng hạn, thủ tục giới thiệu địa điểm xây dựng trong quy định của Luật Xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Nhà ở không thống nhất thời điểm giới thiệu trước hay sau, khi nhà đầu tư nhận được chấp thuận chủ trương đầu tư. Theo Luật Đầu tư, địa điểm được xác định trước khi có quyết định chủ trương đầu tư. Trong khi đó, Luật Xây dựng quy định cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng có trách nhiệm giới thiệu địa điểm đầu tư xây dựng cho chủ đầu tư khi có yêu cầu, tức không bắt buộc và không nói rõ phải có trước hay sau khi có quyết định chủ trương đầu tư.
Về thủ tục giới thiệu địa điểm xây dựng, bà Đặng Thị Hải Yến, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Bộ xây dựng, cho biết theo Luật Đầu tư, địa điểm được xác định trước khi có quyết định chủ trương đầu tư. Trong khi đó, Luật Xây dựng quy định cơ quan quản lý quy hoạch xây dựng có trách nhiệm giới thiệu địa điểm đầu tư xây dựng cho chủ đầu tư khi có yêu cầu, tức không bắt buộc và không nói rõ phải có trước hay sau khi có quyết định chủ trương đầu tư.
Sự chồng chéo này khiến các địa phương có cách hiểu và vận dụng khác nhau, gây lúng túng cho nhà đầu tư. Có địa phương thực hiện thủ tục hành chính giới thiệu địa điểm trước thủ tục quyết định chủ trương đầu tư. Có địa phương lại thực hiện sau đó, và cũng có nơi đồng thời thực hiện 2 thủ tục. Như vậy làm đúng quy định luật này đồng nghĩa làm sai quy định của luật kia, và ngược lại?
Nói như GS. Trần Ngọc Thơ, thành viên Hội đồng tư vấn Chính sách tài chính tiền tệ Quốc gia, các quy định của các bộ, ngành hiện giống như cài bẫy, thực hiện theo quy định của bộ này sẽ vi phạm quy định của bộ kia và ngược lại.
Thay thế từ “đất ở” tại Luật Nhà ở
Nhìn nhận ở góc độ doanh nghiệp, ông Lê Hoàng Châu, Chủ tịch Hiệp hội bất động sản TPHCM, đưa ra vướng mắc lớn nhất đối với doanh nghiệp bất động sản hiện nay khi thực hiện dự án là đất ở, và đất xen cài. Theo ông Châu, HoREA vừa có văn bản gửi Thủ tướng, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, UBND TPHCM đề nghị giải quyết ách tắc về chấp thuận chủ trương đầu tư, phê duyệt quy hoạch chi tiết và lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại có quỹ đất bao gồm đất ở, đất nông nghiệp, đất chuyên dùng, xen cài, đất do Nhà nước trực tiếp quản lý. Bởi lẽ, trong khoảng 3 năm gần đây, UBND TPHCM đã quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư, công nhận chủ đầu tư, chấp thuận đầu tư cho khoảng 130 dự án có quỹ đất hỗn hợp, nhưng đang “bị” coi là vẫn chưa đảm bảo đúng các thủ tục hành chính, gây khó khăn rất lớn cho các chủ đầu tư dự án.
Do vậy, HoREA kiến nghị UBND TPHCM chỉ đạo Sở Quy hoạch-Kiến trúc có trách nhiệm tiếp nhận và thụ lý hồ sơ đề xuất đồ án quy hoạch chi tiết xây dựng của các nhà đầu tư đã có quyết định chủ trương đầu tư. Điều này hoàn toàn đúng pháp luật và giải quyết được ách tắc về quy trình thực hiện thủ tục phê duyệt đồ án quy hoạch chi tiết hiện nay.
Về ách tắc do vướng quỹ đất rạch, bờ đất, đường do Nhà nước quản lý, xen cài trong đất dự án nhà ở thương mại, thường chiếm tỷ lệ trên dưới 10% diện tích, HoREA cho rằng cần có cơ chế để xử lý tất cả các trường hợp đất do Nhà nước quản lý xen cài trong dự án để sớm giải quyết ách tắc này, không cần phải xin chủ trương đối với từng trường hợp như hiện nay.
HoREA kiến nghị Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét giải quyết khắc phục sự chồng chéo, thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ của các khái niệm pháp luật để đảm bảo tính hệ thống, sự liên thông và giải quyết ách tắc của thị trường bất động sản hiện nay. Hiệp hội cũng kiến nghị chỉ định nhà đầu tư hoặc công nhận chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại đã có quỹ đất hỗn hợp do tự thương lượng giải phóng mặt bằng, nhận chuyển nhượng đất ở, đất nông nghiệp, trong đó, có xen cài khoảng trên dưới 10% đất rạch, bờ đất, đường… do Nhà nước quản lý, nằm trong kế hoạch sử dụng đất, phù hợp với quy hoạch phát triển đô thị, nhà ở, mà không phải thực hiện thủ tục đấu thầu dự án, hoặc đấu giá đất để lựa chọn chủ đầu tư.
Đối với phần diện tích đất rạch, bờ đất, đường… trong dự án do Nhà nước quản lý (thường chiếm khoảng trên dưới 10% diện tích), Hiệp hội kiến nghị Chính phủ quy định tỷ lệ hoán đổi đất đã có hạ tầng của dự án để chủ đầu tư giao lại cho UBND cấp tỉnh để quản lý, sử dụng hoặc bán đấu giá, đảm bảo không làm thất thoát tài sản Nhà nước. Tỷ lệ hoán đổi này có thể khoảng trên dưới 15% hoặc hơn, do Chính phủ quy định.
Về lâu dài, Hiệp hội kiến nghị sửa đổi, thay thế từ “đất ở” tại Luật Nhà ở thành “đất phù hợp quy hoạch” hoặc “đất ở và các loại đất khác phù hợp quy hoạch” để phù hợp Luật Đất đai.
Ưu tiên luật ban hành sau
Giải thích thêm về các xung đột pháp lý trong đầu tư xây dựng ông Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ TN-MT, cho rằng về nguyên tắc, luật ban hành sau được ưu tiên so với luật ban hành trước. Nhưng trên thực tế, bộ ngành nào khi giải quyết công việc cũng thường viện dẫn luật của bộ ngành mình.
Việc xử lý của cơ quan thanh kiểm tra cũng thường thiếu nhất quán, nên hiện tượng né tránh, sợ sai, lo an toàn cho mình và đẩy khó khăn về phía người dân và doanh nghiệp vẫn khá phổ biến. Nêu thí dụ nghị định ra sau nhưng có quy định vướng với luật ra trước, ông Võ thẳng thắn cho rằng “nên vứt ngay nghị định đó”.
Trả lời đại diện Tổng công ty Xây dựng Số 1 về những vướng mắc liên quan đến thủ tục “chấp thuận đầu tư” nằm trong khu đô thị mới, ông Lê Hoàng Châu cho biết Sở Xây dựng tại Văn bản 4106/SXD-PTĐT ngày 8-4-2019 trình UBND TP để giải quyết vướng mắc này, như sau: Bước 1: Sở KH-ĐT trình UBND TP ban hành quyết định chủ trương đầu tư cho NĐT. Bước 2: Sở QH-KT, UBND quận, huyện thẩm định, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 dự án của NĐT. Bước 3: Sở TN-MT thực hiện thủ tục giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất; phối hợp Sở Tài chính hướng dẫn NĐT thực hiện nghĩa vụ về tiền sử dụng đất và cấp GCN cho NĐT.
Bước 4: Sở Xây dựng chủ trì tổ chuyên gia, thực hiện thủ tục lựa chọn chủ đầu tư, trình UBND TP công nhận chủ đầu tư dự án. Về bước 5 thủ tục chấp thuận đầu tư, Hiệp hội Bất động sản TP kiến nghị không tách ra làm thủ tục riêng, tích hợp vào bước 4 trình UBND TP công nhận chủ đầu tư, chấp thuận đầu tư dự án, sẽ hợp lý hơn.
Kết luận tọa đàm, Tổng biên tập báo SGGP cho biết, dù thời gian có hạn, nhưng chỉ trong hơn 2 tiếng tọa đàm đã nhận được nhiều ý kiến tâm huyết, kiến nghị thẳng thắn của các chuyên gia, doanh nghiệp, nhà quản lý xung quanh vấn đề bức xúc hiện nay trong đầu tư xây dựng. Báo SGGP sẽ tổng hợp để thông tin trên các ấn phẩm, góp thêm tiếng nói về vấn đề đang được xem là nan giải cản trở sự phát triển chung của đất nước nói chung và TPHCM nói riêng.
“Các ý kiến đã khẳng định buổi tọa đàm này là cần thiết và thiết thực. Báo SGGP sẽ tiếp tục theo đuổi chủ đề này nhằm góp một phần tiếng nói của mình với TP, với Chính phủ trong việc tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn cho doanh nghiệp. Chúng tôi cũng mong doanh nghiệp đồng hành cùng báo SGGP trong việc này”- ông Nguyễn Tấn Phong nhấn mạnh.
